Реформа судебной системы в России мероприятие перманентное, она никогда и ничем не кончается. Кто хотя бы немного знаком с историей российского судопроизводства знает, что по существу это история судебных реформ плавно перетекающих из одной в другую.
С точки зрения диалектики – это нормально. Общественные отношения не стоят на месте, они развиваются, видоизменяются и вслед за ними должна изменяться и судебная система как один из регулятор общественных отношений. Другое дело, когда реформа делается ради самой реформы, только потому что поставлена такая задача.
Законодательная система делится на два основных «континента» – материальное право и процессуальное право. Материальное право предписывает как должно поступать в тех или иных случаях общество, а процессуальное определяет что делать, если члены общества не поступают так как предписано материальным правом.
Материальное право, особенно в последние годы, терпит масштабное обновление и это, по большей части, нужный и своевременный процесс, продиктованный теми самыми изменениям общественных отношений. Столпы материального права это — Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях. Материальные кодексы, а особенно первые два, за последнее время претерпели кардинальные изменения и это было вызвано объективной необходимостью. Общество развивается настолько стремительно, что кодексы, созданные в середине 90-х годов прошлого столетия, уже не могут эффективно регулировать правоотношения. Возникают явления, которых еще 10-15 лет назад просто не было. Такие изменения законодательства можно только приветствовать.
Однако изменения, которые касаются процессуального права, более продиктованы не экономическим законами развития, а определенным курсом государства, а иногда и перераспределением влияния в различных сферах государственной власти. Это мы видели на примере реформирования системы арбитражных судов.
Судопроизводство в РФ можно разделить на две ипостаси – уголовное судопроизводство и гражданское судопроизводство. Вопросы судопроизводства регламентируются соответствующими процессуальными кодексами, которые часто выступают в качестве процессуального отражения материального кодекса. Например, материальные вопросы уголовного права регулирует Уголовный кодекс РФ, а процессуальные вопросы того же уголовного права – Уголовно-процессуальный кодекс РФ.
В гражданском судопроизводстве структура немного сложнее. В гражданском судопроизводстве фигурируют две ветви – производство судов общей юрисдикции и арбитражное производство. Арбитражное производство занимается исключительно вопросами экономических споров и имеет собственный кодекс судопроизводства по таким делам – Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Производство в судах общей юрисдикции основано на нормах Гражданско-процессуального кодекса РФ.
Таким образом, в системе судопроизводство издавна сложилась традиция – каждому судопроизводству свой кодекс. Но нельзя сказать, что каждый материальный кодекс имеет своего процессуального собрата. С материальными кодексами такой афоризм не работает. Например, Налоговый кодекс РФ не имеет Кодекса о налоговом судопроизводстве, также как и Трудовой кодекс не имеет Кодекса о производстве по трудовым делам. Производство по спорам, возникающим в этих областях права, подчиняется ГПК РФ или АПК РФ, в зависимости от характера спора.
В виду такой несправедливости и в юридическом сообществе, и в депутатском корпусе часто возникают побуждения дать каждому материальному кодексу свой процессуальный кодекс, и даже выделить ему отдельное от уголовного и гражданского судопроизводства.
Идея о создании отдельной судебной ветви – административных судов существует очень давно, и она имеет свое обоснование. Действительно, ни суды общей юрисдикции, ни тем более арбитражные суды не приспособлены для эффективного осуществления правосудия по административным делам. И не, потому что эти дела такие сложные, причина совсем в другом. Материальной основой, как для гражданского судопроизводства, так и для арбитражного является Гражданский кодекс РФ. Это главный документ, устанавливающий приоритет либеральной доктрины. Его основной принцип – равноправие субъектов гражданского права. Здесь исключены отношения власти подчинения, даже государственные структуры, действующие в рамках гражданского права, не наделяются властными полномочиями.
Совсем иным образом обстоит дело с административными отношениями, материальной основой которых является КоАП РФ. В отличие от гражданских, административные правоотношения могут возникать не только по собственной воле, но и вопреки воле участников. Данный кодекс (КоАП РФ) как раз основан именно на отношениях подчинения участников административных отношений органам власти. И если для гражданских правоотношений действует принцип «все, что не запрещено – разрешено», то в административных отношениях принцип прямо противоположный – «все что не разрешено, запрещено».
Именно полюсная противоположность этих принципов и является основным мотивом для выделения административного судопроизводства в отдельную ветвь.
Если бы так случилось, то я, скорее всего, встал бы на сторону такого выделения. Но случилось по-другому.
В 2014 г. в думу был внесен законопроект, а впоследствии принят Федеральный закон от 08.093.2015 № 21-ФЗ который вводит в действие процессуальный кодекс — Кодекс административного судопроизводства. Не знаю, какое сокращение приживется для этого кодекса, пока предлагаю называть его сокращенно – КАС РФ. Новый кодекс вступит в свою законную силу с 15 сентября 2015 г.
В пояснительной записке к законопроекту законодатель так обозначил свои мотивы: «представляется недопустимым правовое статуирование самостоятельного вида судопроизводства (административного) нормами процессуального Кодекса иной отраслевой принадлежности (ГПК и т.п.)».
Однако дальше этого идти не рискнули и новая ветвь судебной власти, то есть административные суды, так и не образовались.
Передача дел
Было бы ошибкой утверждать, что теперь все судебные процессы, вытекающие из административных правоотношений, будут регулироваться исключительно нормами КАС РФ. Как сказано в п.4 ст.1 КАС РФ, на дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации или арбитражных судов положения КАС РФ не распространяются.
Распространенное заблуждение, что КАС РФ пришел на смену КоАП РФ. Это не так, КАС РФ не отменил и не заменил КоАП РФ, прежде всего потому, что КоАП РФ это, в основном, материальный кодекс, который, хотя и имеет процессуальные нормы, но это нормы внесудебного администрирования. А КАС РФ это, прежде всего, свод судебных правил.
Более того, те процессуальные нормы касающиеся вопросов производства по делам об административных правонарушениях, которые содержались в КоАП РФ так в нем и остались. Почему они перешли в КАС РФ и где здесь логика непонятно.
Поэтому новый кодекс следует воспринимать как еще одни кодифицированный свод судебных правил, которые будут применять исключительно суды общей юрисдикции при осуществлении правосудия наряду с уже имеющимися УПК РФ и ГПК РФ.
Прежде всего, стоит сказать, в отношении каких категорий споров будет применяться КАС РФ, ведь споры из административных правоотношений регулируются и ГПК РФ и АПК РФ и КоАП. Про то, что подведомственность арбитражных судов новый кодекс не затронет, мы уже сказали. Все споры, вытекающие из административных отношений и подведомственные на сегодняшний день, согласно АПК РФ, арбитражным судам, по прежнему будут рассматриваться арбитражными судами и по правилам раздела III АПК РФ.
ГПК пострадал больше, все те категории дел, которые содержались в ГПК РФ и именовались делами, возникающими из публичных правоотношений, будут изъяты из сферы регулирования ГПК РФ и переданы в КАС РФ.
А вот дела об административных правонарушениях так и останутся в ведении КоАП РФ. Кроме того, производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов по-прежнему будет регулироваться Бюджетным кодексом РФ.
Новые правила
Согласно положениям КАС РФ введены новые понятия: «административное дело» и «административное исковое заявление», а стороны при этом именуются как «административный истец» и «административный ответчик». Причем к административным истцам могут относиться граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации. В отдельных случаях, административными истцами могут быть органы государственной власти, избирательные комиссии, комиссии референдума, должностные лица.
КАС РФ предусмотрел возможность применения технических достижений. В ходе каждого судебного заседания в первой и апелляционной инстанциях помимо протоколирования в письменной форме ведется аудиопротоколирование. Кодексом также предусмотрена возможность использования электронных документов и систем видеоконференцсвязи, что позволит ускорить рассмотрение административного дела.
Вызывает интерес введение нетипичных для рассмотрения дел в первой инстанции.
Предъявите диплом!
Интересным нововведением КА РФ стали специальные положения о представительстве. Впервые в не уголовный процесс введены квалификационные ограничения для судебных представителей — они должны иметь высшее юридическое образование.
Теперь наряду с доверенностью и документом, удостоверяющим личность, представителю необходимо предъявить суду диплом о высшем юридическом образовании.
При подписании административного искового заявления представителем к исковому заявлению должна быть приложена копия диплома об образовании.
Физические лица, за исключением отдельных категорий дел, смогут защищать свои интересы лично.
Административные дела от имени организаций, в том числе от имени госорганов, вправе вести руководители организаций, подтвердив соответствующие полномочия. Для руководителей госорганов проектом КАС также устанавливались квалификационные ограничения в части наличия высшего юридического образования, однако в итоговой редакции КАС данное ограничение не сохранилось.
В свете очередной идеи о введении адвокатской монополии на представительство в судебных процессах вопрос установления ограничений для судебных представителей по административным делам наличием адвокатского статуса, также был предметом обсуждения при принятии законопроекта, но в окончательном варианте не сохранился. Депутаты решили пока ограничиться лишь квалификационными ограничениями.
Однако такое положение можно рассматривать как первый шаг по введению юридической монополии на представление в судах. При этом несомненным плюсом является отказ от монополии адвокатской, которую предлагал ввести Верховный Суд. Граждане и юридические лица оказались бы в неравных условиях, где граждане были бы обязаны пользоваться услугами адвоката, а организациям пришлось бы на некоторое время брать к себе в штат юриста.
Соломоново решение
АПК РФ предусматривает обязанность истца направить ответчику копию искового заявления и иных отсутствующих у него документов, а к исковому заявлению приложить доказательства отправки.
В ГПК РФ направление всех документов осуществляет непосредственно суд, истец обязан лишь приложить соответствующие копии для ответчика.
КАС РФ принял «соломоново решение» – пусть данный вопрос решает сам истец — может либо сам направить копии документов ответчику, либо приложить их копии к исковому заявлению для отправки судом.
Суд — активный участник процесса
Одним из главных принципов и задач судопроизводства всегда являлась необходимость обеспечения надлежащей состязательности и равноправия сторон.
В КАС РФ этот принцип подвергся существенной ревизии. Причем мотивацию законодатели привели не слишком вразумительную.
Как сказано в пояснительной записке к законопроекту, в целях обеспечения в административном производстве надлежащей состязательности и равноправия сторон в проекте делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. Это выражается в том, например, что суд наделяется правом инициировать истребование доказательств, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий/бездействия «может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов» (ст. 178 КАС РФ).
Не ясно, связано это с попыткой помочь гражданам как непрофессиональным участникам процесса или с иными причинами. Но факт смещения равновесия сторон третьей активной фигурой настораживает.
Споры о кадастровой стоимости
Данная категория споров стала весьма популярной последние годы. Дела по спорам о кадастровой стоимости долго кочевали из одного суда в другой. С августа 2014 года данная категория дел отнесена к подведомственности судов общей юрисдикции регионов РФ. А теперь такие дела включены в компетенцию КАС РФ отдельной главой
В части требований к составу документов, прилагаемых к административному исковому заявлению об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, в КАС РФ перенесены положения Закона об оценочной деятельности.
Разбирательства по данной категории дел часто впадали в ступор, сталкиваясь с необходимостью установления величины рыночной стоимости объекта недвижимости. По причине неоднозначности и специфики методологии оценки при наличии в рамках разбирательства по кадастровым делам споров о применении тех или иных методов оценки, обоснованности использования оценщиком тех или иных аналогов оцениваемого объекта неизбежно возникает вопрос о необходимости проведения судебной экспертизы.
Теперь, согласно нормам КАС ПФ заинтересованному лицу необходимо будет предоставлять вместе с иском нотариально заверенную копию правоустанавливающего документа на объект недвижимости (свидетельство о праве собственности, договор аренды), а также отчет об оценке рыночной стоимости и положительное экспертное заключение саморегулируемой организации на отчет об оценке, не только в форме документа на бумажном носителе, но и в форме электронного документа.
Упрощенное производство
Новый кодекс предусмотрел возможность рассмотрения дел в порядке упрощенного (письменного) производства, при котором суд ограничивается лишь исследованием письменных доказательств и рассматривает дело без вызова сторон.
Упрощенное производство возможно либо по заявлению всех лиц, участвующих в деле, либо в отсутствие возражений ответчика против применения такого порядка (ответчику дается 10 дней для заявления возражений), либо по делам о взыскании обязательных платежей и санкций в пределах 20000 руб.
При этом дело в порядке упрощенного производства рассматривается в течение 10 дней с момента вынесения соответствующего определения.
Резюмируя обзор нового кодекса, хочется сказать, что он не лишен привлекательных моментов. Например, учтены отработанные на практике нормы главы ГПК о производстве по делам, возникшим из публичных правоотношений. Поэтому не потребовали существенной переработки положения о возбуждении производства по делу, возвращении заявления, об оставлении его без движения или отказе в принятии заявления и т.п. предшествующие разбирательству мероприятия. Вместо использования отсылочных норм, чем грешит ГПК РФ, в нем фактически повторяются общие положения других процессуальных законов. КАС РФ предусмотрено сокращение сроков рассмотрения и разрешения административных дел, в том числе, за счет существенного сокращения сроков направления судебных документов. Все это способствует созданию эффективного судебного средства правовой защиты.
Юридическое сообщество неоднозначно восприняло введение нового кодекса. Многие увидели в нем тенденцию к наделению судов более широкими полномочиями, чем только судебными и возможность использования этих полномочий в интересах власти, а не в интересах гражданина.
Мне так не показалось, но и смысл выделения отдельных категорий дел в самостоятельный кодекс тоже не до конца ясен.
Леонид Кунин
Ex-Ведущий юрист
Налоговая и юридическая практика
Корпус Права (Россия)
Другие статьи по темам
